<p>Hablar de reforma fiscal en España se ha convertido en un rito. Cada cierto tiempo reaparece el debate, se suceden propuestas parciales —subir o bajar impuestos, crear nuevas figuras, retocar tipos— y, tras unas semanas de ruido, todo vuelve a su cauce habitual. El problema es que casi siempre se discute la fiscalidad como si fuera una realidad autónoma, separable del resto del sector público. Y no lo es. Nunca lo ha sido.</p>
Hablar de reforma fiscal en España se ha convertido en un rito. Cada cierto tiempo reaparece el debate, se suceden propuestas parciales —subir o bajar impuestos, crear nuevas fi
Hablar de reforma fiscal en España se ha convertido en un rito. Cada cierto tiempo reaparece el debate, se suceden propuestas parciales —subir o bajar impuestos, crear nuevas figuras, retocar tipos— y, tras unas semanas de ruido, todo vuelve a su cauce habitual. El problema es que casi siempre se discute la fiscalidad como si fuera una realidad autónoma, separable del resto del sector público. Y no lo es. Nunca lo ha sido.
Los impuestos no existen en el vacío. Forman parte de una arquitectura más amplia que integra ingresos, gasto y deuda, y solo pueden evaluarse con sentido dentro de ese triángulo. En la tradición clásica de la Hacienda Pública, de Knut Wicksell a Richard Musgrave, el sistema fiscal se concibe como el mecanismo mediante el cual los ciudadanos financian colectivamente un determinado tamaño de Estado y un determinado conjunto de bienes y servicios públicos. La cuestión central no es solo «cómo se recauda», sino qué Estado se financia, con qué reglas y con qué consecuencias.
España ha ido perdiendo de vista este marco básico. Durante las dos últimas décadas, el debate fiscal se ha fragmentado hasta el punto de discutir los impuestos sin hablar del gasto que financian, y ambos sin apenas referencia a la deuda que los conecta en el tiempo. El resultado es un sistema fiscal sometido a tensiones crecientes, no tanto por falta de capacidad recaudatoria como por la erosión del marco institucional que debería disciplinar su funcionamiento. El problema de fondo no es únicamente el nivel del déficit o de la deuda pública —aunque ambos sean elevados—, sino su carácter estructural. España ha normalizado largos periodos de desequilibrio presupuestario, una dependencia persistente de la deuda y un crecimiento del gasto público escasamente evaluado en términos de resultados. Este patrón no es accidental. La economía política del Presupuesto muestra que los sistemas democráticos, cuando carecen de reglas e instituciones sólidas, tienden a generar incentivos sistemáticos hacia la indisciplina fiscal: gastar hoy difiriendo el coste de su financiación al mañana y minimizar la percepción social del sacrificio fiscal.
Aquí entra en juego una idea incómoda: la ilusión fiscal. Cuando el gasto público se financia mediante impuestos complejos, poco transparentes o combinados con endeudamiento, los ciudadanos tienden a subestimar su coste real. Los beneficios del gasto son visibles e inmediatos; la factura fiscal, en cambio, es difusa, fragmentada y, en el caso de la deuda, desplazada hacia el futuro. Esta asimetría favorece decisiones colectivas que nadie aceptaría si el coste se asumiera hoy de forma clara y concentrada. La consecuencia es conocida. Los déficits se cronifican, la deuda crece y la reforma fiscal se aborda, casi siempre, por la vía más sencilla políticamente: pedir un poco más a quienes ya pagan, ajustar tipos aquí y allá, crear nuevas figuras simbólicas. Rara vez se cuestiona de forma sistemática la coherencia del conjunto. Y, sin embargo, sin ese cuestionamiento previo, cualquier reforma impositiva está condenada a ser parcial e inestable.
Esto es especialmente relevante en el contexto actual. España afronta un escenario de presión creciente sobre el gasto público —en particular por el envejecimiento de la población y el peso de las pensiones— junto a una economía cuyo crecimiento relativo y productividad
llevan años estancados. Pretender resolver esta tensión exclusivamente mediante ajustes tributarios es ignorar la naturaleza del problema. No se trata solo de cómo recaudar más, sino de si el Estado está diseñado para gastar mejor, y repartir cargas de manera equitativa entre generaciones.
Por eso, hablar en serio de reforma fiscal exige elevar el debate desde la ingeniería tributaria a la «constitución fiscal» del Estado: el conjunto de reglas, instituciones y procedimientos que determinan cómo se toman las decisiones presupuestarias. Sin reglas fiscales exigentes, sin evaluación sistemática del gasto público y sin instituciones independientes con capacidad real de supervisión, cualquier cambio en los impuestos será, como mucho, un parche.
La experiencia internacional es clara. Los países que han logrado mantener sistemas fiscales estables, compatibles con el crecimiento y socialmente aceptados, no lo han hecho multiplicando impuestos, o elevando sin cesar los tipos marginales, sino reforzando su marco presupuestario: reglas creíbles, transparencia, rendición de cuentas y una clara correspondencia entre lo que se gasta y lo que se cobra en forma de impuestos. Allí donde esto falla, los impuestos se convierten en el instrumento de ajuste continuo de un Presupuesto desordenado. Es decir, la reforma fiscal pendiente en España no es solo —ni principalmente— un problema de tipos impositivos. Es un problema de arquitectura institucional y conviene dejar clara una premisa: sin disciplina presupuestaria no hay sistema fiscal sostenible. Lo demás es ruido. Y España lleva demasiado tiempo discutiendo el ruido y evitando la conversación incómoda de fondo
* José Félix Sanz es Catedrático de Economía Aplicada en la Universidad Complutense de Madrid
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