<p>En el reciente debate sobre financiación autonómica ha reaparecido un término particularmente propenso a equívocos: la ordinalidad. En el rifirrafe dialéctico se la invoca a menudo como un límite a la solidaridad interterritorial o como una reivindicación «de los ricos» para contribuir menos. Esa interpretación es errónea. Bien formulada, la ordinalidad constituye una de las condiciones más exigentes de equidad distributiva; aplicada de forma laxa o interesada, puede degenerar exactamente en lo contrario: un privilegio selectivo.</p>
Bien formulada, es una de las condiciones más exigentes de equidad distributiva; mal aplicada, puede degenerar en todo lo contrario
En el reciente debate sobre financiación autonómica ha reaparecido un término particularmente propenso a equívocos: la ordinalidad. En el rifirrafe dialéctico se la invoca a menudo como un límite a la solidaridad interterritorial o como una reivindicación «de los ricos» para contribuir menos. Esa interpretación es errónea. Bien formulada, la ordinalidad constituye una de las condiciones más exigentes de equidad distributiva; aplicada de forma laxa o interesada, puede degenerar exactamente en lo contrario: un privilegio selectivo.
Empecemos por el principio. En cualquier problema distributivo hay dos pasos distintos: (i) definir qué se compara y (ii) decidir cómo se redistribuye. En financiación autonómica, el primer paso exige comparar territorios ajustando por necesidad. No basta la población censal: las necesidades de gasto difieren por estructura demográfica, dispersión, insularidad u otros factores objetivos. Por eso es necesario calcular la población ajustada. No es un artificio: es la manera de convertir unidades heterogéneas en necesidad en unidades comparables. Una vez realizado ese ajuste, el objeto relevante deja de ser el mero «recurso por habitante» y pasa a ser el recurso por unidad de necesidad, esto es, los recursos per cápita de población ajustada. Aquí conviene introducir una precisión esencial. Tras el ajuste, el orden de las comunidades ya no expresa diferencias demográficas brutas, sino quién dispone de más o menos recursos por unidad de necesidad. Ese orden tiene un claro contenido normativo: identifica, sobre una base estrictamente comparable, qué territorios quedan relativamente mejor o peor dotados una vez incorporadas explícitamente las diferencias de necesidad.
En ese espacio «limpio» -recursos por necesidad- la máxima igualdad se alcanza cuando todas las comunidades disfrutan de los mismos recursos por unidad de necesidad. Redistribuir es, precisamente, reducir las distancias respecto de ese punto de referencia. Hasta aquí, no hay polémica: es la lógica elemental de la equidad horizontal.
¿Dónde entra la ordinalidad? La teoría de la desigualdad ha mostrado desde hace décadas – por autores como Atkinson, Sen, Kakwani, Bourguignon o Lambert- que una redistribución que genera reordenaciones introduce, por sí misma, desigualdad. Dados dos individuos o territorios inicialmente desiguales, el límite natural de la redistribución es hacerlos iguales. Si, una vez alcanzado ese punto, el sistema continúa redistribuyendo e invierte sus posiciones relativas, se produce reranking: quien estaba por debajo pasa a situarse por encima, y viceversa. Esa reordenación no constituye un avance adicional en equidad, sino exactamente lo contrario: implica un aumento de la desigualdad. Por eso, el respeto del principio de ordinalidad no es un capricho de «ricachones» o de insolidarios, sino una condición necesaria de equidad distributiva. Aplicado a la financiación autonómica, el argumento es sencillo. Igualar recursos por unidad de necesidad es legítimo. Lo que no lo es, es sobrepasar ese punto y crear agravios nuevos entre territorios comparables. La ordinalidad no impide nivelar; impide que la nivelación fabrique desigualdad adicional. Con esta base conceptual, conviene mirar con frialdad la propuesta del Ministerio de Hacienda. El problema no es discutir si la ordinalidad es deseable: que claramente lo es, si se está comparando correctamente por necesidad. El problema es otro: no se plantea como principio general del sistema, sino como una garantía aplicable de forma particular y exclusiva a Cataluña. Y aquí la teoría ayuda a despejar dudas: un principio que solo rige para un destinatario concreto deja de ser principio. Se convierte en trato de favor.
La ordinalidad, para tener significado normativo, debe operar para todas las comunidades una vez ajustadas por necesidad. Si se acepta reordenación para unas y se prohíbe para otras, se renuncia a la equidad como regla general y se sustituye por una excepción negociada. Eso no fortalece el sistema: lo desnaturaliza. En financiación autonómica, la legitimidad no se construye con palabras solemnes, sino con reglas simétricas y verificables.
La conclusión es sencilla. La ordinalidad no es una bandera identitaria ni un «derecho» de una comunidad concreta. Es un criterio exigente de equidad en un reparto basado en necesidades comparables. Si se quiere defenderla, debe defenderse como regla general. Si se invoca solo para uno, no se eleva el estándar de justicia del sistema: se está abriendo la puerta a un privilegio con apariencia de principio. Y eso, en un esquema redistributivo, es exactamente lo contrario a la equidad.
* José Félix Sanz Sanz es catedrático de Economía Aplicada de la Universidad Complutense de Madrid.
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